Как далеко зашёл процесс пересмотра итогов приватизации. Последовательное движение и откат Земельной реформы - выдержки из нормативных актов. Цель подготовки данного обзора – представление доказательств связи между невыполнением основной части федеральной земельной реформы — переучета земельных участков, созданных в советский период, и возникновением сегодняшних градостроительных конфликтов, а также рассмотрение ряда официальных документов, противоречивших задачам земельной реформы в РФ.
Обстоятельства в кратком изложении.
(введение)
С 1990 года в ходе проведения федеральной земельной реформы — было предписано переучесть все, без малейшего исключения, земельные участки, созданные в советский период, в том числе на территории столицы, к которым относились несколько десятков тысяч участков многоквартирных домов, парков, скверов, памятников истории и культуры, земельных участков постоянного хранения личного автотранспорта, и т.д..
Для исполнения требований федерального законодательства в качестве инструмента в 1991 году был создан Московский земельный комитет, на который была возложена функция сплошной инвентаризации - переучета земельных участков.
В процессе этой деятельности в первый же год (в 1992 году) тогдашний вице-мэр столицы Лужков проявил первые признаки нежелания следовать федеральному законодательству и, несмотря на получение как федеральных бюджетных средств, так и средств из городского бюджета на переучет земельных участков, объявил о введении в столице арендной формы землепользования (в качестве основной), что грубо противоречило федеральному законодательству.
В 1992 году, используя административные возможности, к этому моменту уже ставший мэром Москвы Лужков придал Московскому земельному комитету функции по заключению договоров аренды, а также по предоставлению земельных участков под строительство на практически не переучтенную территорию города.
Таким образом, заключение договоров аренды или предоставление под строительство земельных участков производилось на территориях столицы, где ещё не были переучтены существующие правообладатели, а также имеющиеся ранее сформированные (в границах и площадях), ранее учтенные земельные участки.
В одном и том же ведомстве сосредоточились два конкурирующих между собой вида деятельности – коммерческая (по извлечению прибыли из использования своих полномочий в области земельных отношений) и не связанная с извлечением прибыли – деятельность по переучёту участков (в соответствии с федеральным законодательством).
Были допущены действия по получению денежных средств от аренды как бы ничейных до определённого момента земель.
На протяжении 1993-1994-1995 годов коммерческая деятельность перевесила основное назначение Московского земельного комитета и, впоследствии, до начала 2000-х годов работы по переучету нескольких десятков тысяч участков, фактически не оставили результатов. В том числе тех, которые были напрямую связаны с массовой программой приватизации жилого фонда.
Это заключение можно сделать на основании отсутствия каких-либо сведений, переданных из Москомзема в созданный в 2000 году земельный кадастр и далее – в кадастр недвижимости (созданный в 2008 г.).
Отсутствие этих сведений в кадастре не свидетельствует о том, что ранее созданные земельные участки никогда не существовали, поскольку значительное количество документов, подтверждающих их существование, находится на руках у граждан и юридических лиц, кроме того, подобный вывод противоречит системе учета недвижимости и системе землепользования в городах РСФСР – законодательно установленным требованиям отвода участков под строительство и последующую эксплуатацию, а так же выявления незаконных построек – зданий, возведенных без предоставления земельного участка. Отсутствие сведений в кадастре означает, что сведения не были перенесены из ранее существовавшего реестра.
При этом, с самого начала инвентаризации и по 2014 год включительно, московская администрация продолжала перечислять бюджетные средства на выявление земельных участков.
Точечная застройка 90-х годов, которая продолжилась в 2000-х, сопровождалась выпуском постановлений и распоряжений, а также подзаконных актов московской администрации, пытавшейся всячески уклониться от выполнения федеральной земельной реформы. При этом документами федерального уровня предписывалось не разрывать единство объектов недвижимости при проведении переучёта: квартир в многоквартирных домах, самих домов и земельных участков, предназначенных для их эксплуатации.
Тем не менее, до сегодняшнего дня эта задача не была выполнена.
Все постепенные изменения как федерального, так и московского законодательства на протяжении двух десятилетий отталкивались от якобы идущей и, наконец, «состоявшейся» перерегистрации недвижимости, учтенной в советский период, и усугубляют имущественную дискриминацию большинства граждан, живущих в столице.
Замалчивание и дальнейшее сокрытие этих обстоятельств, нежелание восстановить в должном объёме сведения о миллионах правообладателей – всё больше обостряют вопрос о том, как далеко зашёл процесс пересмотра итогов приватизации.
Одновременно с действиями по переучёту и регистрации имущества (а скорее с саботажем этих действий) была ещё одна важная линия в осуществлении намерений по распоряжению чужим недвижимым имуществом, переданным законом правообладателям – большинству населения страны. С этими целями производились изменения градостроительного законодательства, далеко вторгающегося в область имущественных правоотношений, направленного на повторное перепланирование ранее застроенных территорий (существующей застройки), перемежевание уже разделенных на земельные участки территорий города, уплотнительную застройку, захват гаражных земель и застройку участков парков, по сути общественных земель, режим использования которых был давно определен и не допускал изменений.
Выпуск любых распорядительных документов, с которыми приходится сталкиваться гражданам, проекты планировок кварталов, районов, проекты межевания а так же проекты «актуализации» Генерального плана города, Правила землепользования и застройки (ПЗЗ), которые не содержат сведений о наличии на территории города недвижимости, принадлежащей частным лицам, может использоваться для завладения и распоряжения чужим имуществом.
Значительные усилия прилагаются, чтобы и впредь использовать как ничейную территорию земельные участки миллионов существующих землепользователей и правообладателей недвижимости, проживающих в принадлежащих им жилых зданиях. Кроме того, это создаёт видимость отсутствия ранее возникших прав, позволяет скрыть ранее совершённые действия по блокированию документов, являющихся источником имущественных прав миллионов правообладателей.
------------------------
Последовательное движение и откат Земельной реформы в выдержках из нормативных актов.
1. В 1990 г. принят Закон РСФСР О земельной реформе (N 374 от 23 ноября 1990 г), которым отменялась монополия государства на землю на территории РСФСР и провозглашались многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности:
«Государство … подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется»(ст.2).
Открыть подраздел полностью
____________________________
Показательна эволюция представлений московской администрации об объеме и основаниях прав граждан на земельные участки.
Тем более, что представления эти отличались от требований федерального законодательства.
36. В соответствии с Законом РФ от 24.12.1992 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики",
37. Президент РФ своим Указом от 23 декабря 1993 г. N 2275 утвердил «Временное
положение о кондоминиуме», содержащее описание общего имущества, в том числе:
«3. Общей долевой собственностью домовладельцев являются :
земельные участки в установленных границах с элементами инженерной инфраструктуры и благоустройства, а также отдельно стоящие объекты, непосредственно и неразрывно связанные в едином комплексе недвижимого имущества в жилищной сфере и служащие его целевому использованию».
38. В 1994 году, опираясь казалось бы на те же федеральные акты, Московская Дума
принимает, а мэр столицы Лужков подписывает Закон г. Москвы №19-87 от 09.11.1994 «О перечне объектов общего пользования в жилых зданиях, являющихся общим имуществом собственников помещений».
Вместо земельного участка, по мнению городской администрации, одним из «объектов общего пользования в жилых домах, находящихся в общей (совместной или долевой) собственности граждан или юридических лиц - собственников жилых и нежилых помещений дома» – является «придомовая территория», которая состоит из «Земельного участка, на котором расположен дом, а также участка, примыкающего к дому, с непосредственным выходом на него».
Объект права — земельный участок, являющийся общим имуществом собственников помещений – описывается в терминах, не принятых в области имущественного права, а взят из терминологии, используемой в градостроительной и, так сказать, коммунально- эксплуатационной деятельности.
Согласно нормам градостроительного проектирования: придомовая территория — это часть единого земельного участка, то есть без учета площади застройки.
Как видим, компетенция лиц, подготовивших документ, говорит сама за себя (очевидно, администрация не привлекала для составления документа профильных специалистов).
Хотя в этом Законе Москвы №19-87 от 09.11.1994 границы и площади земельных участков администрация города ещё не собиралась заново устанавливать, однако указывалось, что «правовой статус земельного участка будет определяться Основами земельного законодательства и нормативными актами г. Москвы».
Это противоречило фактическому положению дел. Уже приватизирована значительная часть московского жилого фонда. Правовой статус земельных участков определен федеральными правовыми актами.
Закон РСФСР от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", указал, что дома, в которых приватизированы квартиры, являются либо частично, либо полностью приватизированными (ст. 23,24).
Правовой статус земельных участков, на которых размещены приватизированные жилые дома, согласно ст. 5 этого закона определяется в соответствии с положениями Земельного кодекса РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1), статья 37 которого устанавливала порядок и условия перехода права на земельный участок при переходе права собственности на строение и сооружение (ЗК РСФСР действовал до 2001г.).
Указанная выше в Законе г. Москвы №19-87 от 09.11.1994 ссылка на «Основы земельного законодательства», была несостоятельна, так как с 1991 года действовал Земельный Кодекс РСФСР.
39. Кроме того, Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. N 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в российской федерации»
40. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»
(утвержд. ВС СССР 28.02.1990) были признаны утратившими силу.
Стоит обратить внимание на недолгую историю кондоминиумов в Москве.
Из текстов приводимых ниже документов становится ясно, что кондоминиумы предполагалось распространить на значительную часть жилой многоквартирной недвижимости.
Поэтому отношение к земельным участкам, зарегистрированным вместе с жилыми домами в советский период, и с учетом последствий приватизации жилья представляет для данного обзора большое значение.
Несмотря на длительное существование в СССР жилищных кооперативов (с 1924 г. до 1937 г. и с 1958 г. до сегодняшнего дня) с их правом кооперативной собственности на жилые дома и другие строения, возведенные кооперативом, и правами участников — пайщиков (членов кооператива) в зависимости от величины своего пая, попытки внедрить ещё одну форму объединения граждан в жилищной сфере продемонстрировали непонимание самого понятия кондоминиум.
В принятых правовых актах кондоминиум выступал то как совокупность объектов недвижимости, то как объединение граждан.
«Кондоминиум является объединением собственников в едином комплексе недвижимого имущества» («Временное положение о кондоминиуме», утвержд. Указом Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2275)
«Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости» (Федеральный закон от 15.06.1996 N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья").
Открыть подраздел полностью
-----------------------------------------------
В администрации Москвы продолжалась деятельность по подготовке документов, которые практически лишили бы москвичей принадлежащих им земельных участков. Так в 2007 году известность получил документ, обозначенный как «Выписка из Протокола совещания у Мэра Москвы Лужкова Ю.М. от 22.06.2007 № 4ТС-52/07». В тексте содержались указания «для сведения и руководства»
Содержание этого документа можно было бы посчитать недостоверным, но началось применение органами исполнительной власти на местах. Одно из Территориальных объединений регулирования землепользования (ТОРЗ) оказался вовлечён в судебный процесс, в связи с незаконным отказом в регистрации земельного участка.
ТОРЗ обосновывал свой отказ содержащимися в Протоколе указаниями, ссылаясь на него как на нормативный акт.
К разбору нарушений был подключён аппарат Уполномоченного по правам человека в Москве. В отчёт о работе уполномоченного была включена Выписка из протокола и описание обстоятельств его применения.
51. «Выписка из Протокола совещания у Мэра Москвы Лужкова Ю.М. От 22.06.2007 №4ТС-52/07» содержала указания (п.2): «Установить, что в настоящее время: определение Департаментом земельных ресурсов города Москвы и Москомархитектурой земельного участка многоквартирного дома, передаваемого ТСЖ, должно в основном осуществляться в пределах символического метра от фундамента строения».
Кроме того, делается попытка организовать получение разрешения на действия, указанные в п.2 Выписки, со стороны федерального центра:
«4. Петрову А.В., Звереву С.И.:
4.1. Совместно с Департаментом земельных ресурсов города Москвы и Правовым управлением Правительства Москвы подготовить и внести в установленном порядке поправки в Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривающие передачу субъектам федерации права на установление правил определения размеров земельных участков под многоквартирными домами (в пределах символического метра от фундамента)».
Важно обратить внимание на финансовую сторону дела.
С самого начала инвентаризации земель в Москве началось бюджетное финансирование этих работ, причём как из московского, так и федерального бюджета.
Сведения о финансировании содержаться в Решении Московского Совета депутатов (Моссовета) от 12 октября 1992 г. «О реализации земельного законодательства Российской Федерации в Москве» (ВМС 92-6) (п.4 «Финансовое обеспечение комитета» Приложения 1 «Положение о Московском земельном комитете» к Решению), а также в
52. Распоряжении Мэра Москвы и Роскомзема от 21.07.1993 N 442-РМ-1 "О внесении изменений и дополнений в структуру и Положение о Московском земельном комитете":
«6. СРЕДСТВА МОСКОМЗЕМА
6.1. Москомзем осуществляет свою деятельность за счет средств федерального и городского бюджета, спецфондов, спецсредств в виде отчислений от земельных платежей, штрафов, лицензирования и других поступлений, предусмотренных действующим законодательством и нормативными актами, средств, поступающих от министерств и ведомств, предприятий и организаций за работы и услуги, выполняемые при оформлении предоставления земельных участков, разрешительной документации на предоставление (резервирование) земельных участков под строительство, реконструкцию, реставрацию городских объектов, от реализации кадастровых и землеустроительных данных, от оформления и регистрации прав землепользования, а также за счет других видов деятельности, не противоречащих действующих законодательству».
Без малого четверть века продолжался «переучёт» земельных участков города. На эту деятельность направлялись значительные суммы, вплоть до 10 миллиардов рублей в год (1994), но результаты не позволяют говорить о сколько-нибудь осуществлённых действиях по переучету ранее учтённых участков и их правообладателей.
53. Только за один 1994 год, согласно «Закону об исполнении бюджета г.Москвы в 1994
году» от 7 февраля 1996 г. №3-11 (ТВ 96-11) расходы по инвентаризации земель составили 9 млрд. 246 млн.рублей.
Опираясь на отсутствие сведений о большинстве земельных участков в границах города и невыявление подавляющего числа землепользователей, создались условия для подготовки юридических аргументов, позволяющих отнести наиболее дорогостоящие объекты недвижимости — земельный участки — либо к ничейным, либо земли города – к неразделенным на участки.
Таким образом, в руках городской администрации сконцентрировалось право использования и распоряжения земельными участками: их образование, предоставление, продажа с торгов и пр.
54. Одним из таких «юридических» аргументов стали положения «Устава города Москвы" (Закон г. Москвы от 28.06.1995 ):
«Статья 25 Собственность города Москвы.
В собственности города Москвы (государственной и городской муниципальной) находится все имущество, не являющееся частной собственностью, собственностью Российской Федерации или других определенных законом собственников, в том числе земельные участки и природные объекты в границах города Москвы». (в 1-ой редакции закона).
В 2001 году эта статья была заменена на ст. 20, которая остается неизменной в действующей сейчас (в 2017 году) редакции этого закона от 02.07.2014:
«Статья 20. Собственность города Москвы
В собственности города Москвы находятся средства бюджета города Москвы, имущество городских государственных предприятий и учреждений, акции и доли города Москвы в хозяйственных обществах, иные объекты гражданских прав, в том числе земля и природные ресурсы в границах города Москвы, не находящиеся в соответствии с законом в частной собственности, собственности муниципальных образований, собственности Российской Федерации или других определенных законом собственников». (Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 13.07.2001, с изм. от 27.11.2001) "Устав города Москвы»)
Правом распоряжения собственностью города Москвы наделены органы исполнительной власти:
– «К ведению городской администрации относятся: а) управление и распоряжение земельными участками» (Статья 35 1-ой редакции "Устава города Москвы» – «Компетенция Московской городской администрации по вопросам земельных отношений»);
– «К ведению органов исполнительной власти города Москвы относятся:
1) управление и распоряжение собственностью города Москвы, а также управление федеральной собственностью, переданной Российской Федерацией в управление городу Москве в соответствии с федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации;
5) составление и ведение земельного кадастра города Москвы;
7) контроль за использованием и охраной земель, других объектов недвижимости на территории города Москвы;» (Статья 27 редакции от 13.07.2001 "Устава города Москвы» - «Полномочия органов исполнительной власти города Москвы по вопросам отношений собственности и земельно-имущественных отношений» ( действовала до 15.02.2006)).
– «От имени города Москвы полномочия по управлению и распоряжению собственностью города Москвы осуществляют Правительство Москвы и уполномоченные им органы исполнительной власти города Москвы» (Статья 3 действующей с 2006 г. до настоящего времени (2017 г.) редакции "Устава города Москвы» – «Осуществление полномочий по управлению собственностью города Москвы).
Опираясь на результаты бездействия при переучете земельных участков, начинаются мероприятия по перемежеванию территории города, как будто ранее никогда не разделённого на земельные участки, с произвольным лишением правообладателей их имущественных прав, перераспределением имущества в пользу третьих лиц и городской администрации.
В Постановлении Правительства Москвы от 04.06.1996 N 458-49
"О ходе ведения государственного земельного кадастра в г. Москве"
(вместе с "Программой работ по проведению земельной реформы в г. Москве на 1996 г.") на III кв. 96 г была запланирована Подготовка концепции об основных направлениях в установлении и оформлении прав на землю в районах жилой застройки (ответственные лица и учреждения: Москомзем, Ресин В.И.).
В 1999 году, вопреки программе выявления существующих землепользователей и земельных участков (инвентаризации земель), одним из основных направлений в установлении и оформлении прав на землю в районах жилой застройки городская администрация объявляет межевание — образование новых участков, вне зависимости от ранее возникших прав на уже существующие объекты недвижимости — земельные участки.
55. Постановлением Правительства Москвы от 20 июля 1999 г. N 670 (Приложение 3
«Программа работ на 1999 год по проведению земельной реформы в г. Москве») была запланирована:
«Разработка проектов межевания типичных жилых кварталов различных периодов застройки с выделением в них земельных участков, в т.ч. кондоминиумов, и отработкой подходов к проведению работ».
Было решено в соответствии с ст. 59 Градостроительного кодекса РФ №73-ФЗ от 07.05.1998 провести работы по межеванию 5 кварталов на сумму 1млн.600тыс.руб..
Эти финансовые планы по расходованию бюджетных средств на установление новых границ землепользований в отношении ранее застроенных территорий принимаются правительством субъекта федерации без учета требований федерального законодательства, а
56. также «Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений» (утв.Постановлением Правительства РФ от 02.02.1996 N 105 (действовало до 2009 года), содержавшее следующие обязательные правила:
«4. Для всех типов застройки являются обязательными следующие правила межевания:
границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земельных участков, сданных в аренду до принятия настоящего Положения, не подлежат пересмотру, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами Российской Федерации»;
«8. Межевание включает:
согласование его [проекта межевания] с физическими и юридическими лицами - владельцами недвижимости” ;
«К проекту межевания территории прилагаются:
акты согласования границ землепользований;
каталог координат границ землепользований;
перечень сервитутов;
пояснительная записка». (абзац 4 п.9 Положения)
При многообразии подходов к классификации земельных правоотношений нельзя не отметить, что градостроительная деятельность и соответственно регулирующее её законодательство содержит механизмы воздействия на имущественные отношения – поскольку позволяет создавать, изменять и прекращать существование объектов недвижимости. Однако, всё указанное относится к правомочиям собственника, владельца имущества.
Возникновение и прекращение имущественных прав на землю регулируется гражданским и земельным, но не градостроительным законодательством.
Не градостроительные нормы обуславливают право распоряжения недвижимостью, которая оказалась расположенной на территории, ставшей объектом градостроительной деятельности.
Приведем мнения нескольких специалистов по земельному праву:
«Ю.Г. Жариков [Жариков Ю.Г. Земельное право России.] согласен с тем, что земельные правоотношения могут быть регулятивными и правоохранительными, материальными и процессуальными <1>. Иной подход к классификации земельных правоотношений предлагает О.И. Крассов. Вслед за Г.А. Аксененком, И.Е. Иконицкой, Н.И. Красновым он выделяет среди земельных правоотношений имеющие материальный и процессуальный характер <2>.
Открыть подраздел полностью
В 2000 году администрация Москвы по-прежнему не признаёт действительными документы государственных органов СССР, РСФСР и игнорирует требование федерального законодательства, состоящее в том, что
«границы земельных участков определяются действующими землеотводами».
57. Постановлением Правительства Москвы от 19 сентября 2000 г. N 748 «О реализации на территории г. Москвы федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" предписано:
«7. Москомархитектуре и Москомзему разработать методику определения границ земельных участков жилых кварталов города на основе отработки подходов к проведению работ в типичных жилых кварталах различных периодов застройки в первом полугодии 2001 года».
Одним из таких подходов городской администрации к определению границ земельных участков на то время являлось установление минимального размера земельного участка для эксплуатации многоквартирного дома, в соответствии с ранее упоминавшимся в п.44 настоящего обзора Постановлением Правительства Москвы N 690 от 29.08.2000 "О комплексной городской программе формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья", в котором Лужков и его администрация предлагали арендовать москвичам всю землю в своих жилых кварталах за исключением минимального земельного участка.
58. В 2001 г. в Постановлении Правительства Москвы от 20.02.2001 N 157-ПП «О программе работ по проведению земельной реформы в Москве на 2001 год, формировании государственного земельного кадастра и об итогах эксперимента по продаже земельных участков в городе Зеленограде» появился отчет о выполнении разработки проектов межевания пяти типичных жилых кварталов города; а в плане работ содержалась «Разработка Положения о межевании жилых кварталов города в существующей (сложившейся) застройке», а также намерения разработать проекты межевания (разделения) жилых кварталов территории жилой застройки города (уже на территорию площадью 470 га).
Согласно тексту Постановления Правительства Москвы от 19 ноября 2002 года N 940-ПП, в IV квартале 2001 года Москомархитектурой было утверждено Временное положение о межевании земельных участков в жилых кварталах.
В данном обзоре не разбираются противоречащие законодательству способы изменения ранее установленных границ земельных участков, на протяжение многих лет незаконно применявшиеся в столице.
К таким техническим документам, при помощи которых менялись не подлежащие изменению границы, относятся подготовленные по заказу Департамента земельных ресурсов
59. «Единые методические указания по разработке проектов межевания территории города Москвы» (утвержд. Приказом № 91 Москомархитектуры от 05.07.2005 №13 13.02.2008, актуализированы Приказом Москомархитектуры №13 от 13.02.2008), а также
60. «Нормы и правила проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99» (утвержд. Постановление Правительства Москвы от 25.01.2000 N 49), которые во многих случаях применялись и продолжают применяться к ранее образованным и учтенным земельным участкам.
Переучёт земельных участков и переучёт правообладателей в соответствии с принятой терминологией именовались – выявление земельных участков и выявление правообладателей, землепользователей. Будучи растиражированным во множестве официальных документов термин «выявление» создавал при наличии умысла широкие возможности для манипулирования.
Наличие официально признанных имущественных прав и регистрационных документов отходило на второй план. Если правообладатель не выявлен в течении длительного времени, то есть основание считать это имущество ничейным, земли – не разделёнными на участки.
Имущество, не имеющее владельца, переходит государству, земельные участки в том числе. В столице от лица государства выступает городская администрация, которая после выполнения определённых процедур может предоставлять из оказавшихся в собственности города земель участки всем заинтересованным лицам.
Следует обратить внимание, что речь идёт не о брошенных участках – в рассматриваемом периоде времени миллионы горожан продолжали использовать земельные участки согласно их официальному назначению.
Прекращение поисков правообладателей и земельных участков.
В августе 2014 в Москве была прекращена программа переучета земельных участков.
61. Постановлением Правительства Москвы от 19.08.2014 N 473-ПП "О признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) города Москвы" были отменены Постановление Правительства Москвы от 31 марта 1992 г. N 174а "О ходе реализации мероприятий по земельной реформе в г. Москве". и
Постановление Правительства Москвы от 25 января 1994 г. N 77 "О ходе работ по регистрации землепользователей и обеспечению взимания платы за землю".
Открыть подраздел полностью
выводы
С 1990 года десятки миллионов владельцев и пользователей объектов недвижимости (в том числе на праве бессрочного\вечного пользования) получили юридические основания для перехода этих объектов в частную собственность (24.12.1990 года был принят Закон РСФСР «О собственности в РСФСР»).
В советский период контроль за соблюдением интересов граждан (заинтересованных сторон) по сохранению и функционированию сложных комплексов недвижимости в области здравоохранения, образования, в жилищной сфере и т.д. в силу общественного устройства находился в руках государства.
В результате перехода объектов недвижимости множеству новых собственников многосоставные объекты, созданные при непосредственном участии и контроле государства и предоставленные для совместного использования заинтересованными сторонами, могли быть раздроблены на части.
Разъятие на составные части привело бы к разрушению сложносоставных комплексов недвижимости и противостоянию разных групп и лиц, чьи интересы до этого времени были взаимосвязаны, а отношения между ними регулировались государством.
Переучет объектов недвижимости в переходный период (начало экономических реформ) был необходим для сохранения и закрепления взаимных прав и обязательств между миллионами лиц, имевших в советский период права на эти объекты, в том числе право пользования.
В процессе переучета объектов и их пользователей (владельцев) в новых условиях необходимо было разграничить использование и распределить ответственность (в том числе экономическую — расходы на содержание) – перерегистрировать права и ограничение прав на вещи, которые могли с течением времени перейти из государственной или ведомственной в частную собственность. Необходимо было зафиксировать ограничение прав иным способом, чем это делалось ранее.
То, что в европейском праве на протяжении многих столетий разрабатывалось и использовалось для этих целей, традиционно обозначается как «система ограниченных прав на чужие вещи».
Среди прочих видов прав на чужие вещи традиционно используется сервитут – право ограниченного пользования чужим земельным участком.
Такой способ регулирования взаимных имущественных интересов получил широкое развитие в европейских странах.
Сервитут регистрируется как право в тех же имущественных реестрах, в которых регистрируются права на недвижимость.
«Понятие вещного сервитута (реального, предиального, земельного) берет начало от римского права как вещного права пользования в одном недвижимом имуществе для исключительной пользы, выгоды другого недвижимого имущества, для того чтобы пополнить недостающие качества последнего (servitutes praediorum). В результате рецепции римского права конструкция сервитута была заимствована многими европейскими правопорядками, в том числе немецкоязычными, и получила название Grundienstbarkeiten. В целом приняв римские сервитуты, пандектное право оставило серьезный отпечаток на этом институте». (Емелькина И.А. «Система ограниченных вещных прав на земельный участок», 2011)
«Важнейшим фактором выступает осуществленная с XV столетия рецепция римского права на территории германских государств. Однако в отличие от других европейских стран, где рецепция началась раньше (во Франции в XII в., а в Италии - в XIII в.), в Германии этот процесс шел гораздо медленнее, как метко отметил Д.Д. Гримм, "в борьбе с национально-правовыми воззрениями". В результате было создано учение под названием usus modernus pandektarum, представляющее собой смесь римских и германских начал, которое продержалось до конца XIX в. под именем современного римского или пандектного права.
Венцом формирования системы вещных прав стало Германское гражданское уложение (Deutsches Burgerliches Gezetzbuch) (BGB) 1896 г., введенное на территории Германии с 1 января 1900 г». (Емелькина И.А. «Система ограниченных вещных прав на земельный участок», 2011)
«В настоящее время реальные сервитуты известны многим европейским правопорядкам (§ 1018-1029 BGB, § 472-503 Австрийского Общего Гражданского уложения, ст. 730-744 ZGB (Die Grunddienstbarkeiten), ст. 637-710 Code Civil (Des servitudes), ст. 1027-1099 ГК Италии (servitu' prediale) и других стран), а также постсоциалистическим правопорядкам (ст. 186-197 Закона Хорватии о праве собственности и других вещных правах (stvarne sluznosti), ст. 193-207 Закона Македонии о собственности и других вещных правах (Стварни службености), ст. 172-185 Закона Эстонии о вещном праве (Reaalservituudi moiste), ст. 1141-1189 Гражданского закона Латвии (Realservituti) и др.). В последнее десятилетие сервитуты были закреплены и в гражданских кодексах многих бывших советских республик (Украины, Армении, Туркменистана, Киргизии, Грузии).
В целом содержание реальных сервитутов в зарубежных национальных законодательных актах имеет сходное закрепление. Вместе с тем следует обратить внимание на важное обстоятельство: наличие двойного подхода к закреплению содержания сервитутов.
Первый подход закрепляет содержание сервитута в виде предоставления владельцу господствующего земельного участка (сервитуарию) двух групп правомочий:
- права требовать от владельца служебного земельного участка претерпевать действия сервитуария на его участке (например, проход, проезд, прокладку коммуникаций и т.п.);
- требовать от него соблюдения запретов.
Подобное содержание сервитута вытекает из § 472 АBGB, определяющей, что "вещь служит к преимуществу другого в виде обязанности собственника вещи терпеть чье-либо воздействие или воздерживаться от действий". Сходное правило вытекает из ст. 172 Закона Эстонии о вещном праве, где говорится о том, что реальный сервитут обременяет служебную недвижимую вещь в пользу господствующей вещи таким образом, что каждый очередной собственник недвижимой вещи правомочен использовать определенным способом служебную недвижимую вещь или что каждый очередной собственник служебной недвижимой вещи обязан воздержаться в определенной части от осуществления своего права собственности в пользу господствующей недвижимой вещи. Близкое по содержанию определение вытекает из ст. 637 Code Civil, согласно которой сервитут - это обременение, налагаемое на владение, для употребления и извлечения пользы от владения, принадлежащего другому собственнику, а также из ст. 186 Закона Хорватии о вещном праве, которая закрепляет, что сервитут предоставляет вещное право собственнику определенного недвижимого имущества (господствующего недвижимого имущества) удовлетворить потребности за счет чужого недвижимого имущества, которое он обременяет (служебное недвижимое имущество), в виде использования определенным способом. Соответствующий собственник служебного недвижимого имущества должен терпеть данные действия или обязан не совершать определенных действий, на осуществление которых он имел бы право как собственник (ст. 186 Закона Хорватии о вещном праве).
Второй подход следует из BGB (§ 1018), и согласно ему сервитуарий (т.е. собственник господствующего участка) имеет три группы правомочий:
- использование чужого земельного участка в определенных случаях (например, для проезда, прохода, забора воды и т.п.);
- установление запрета, по которому на чужом земельном участке не могут осуществляться конкретные действия (например, запрет строительства автозаправочной станции, продажи определенного вида товаров и т.п.);
установление запрета в отношении чужого участка на осуществление права, которое следует из права собственности на земельный участок (например, осуществлять право преимущественной покупки, будущее требование из компенсации вреда, причиненного земельному участку)». (Емелькина И.А. «Система ограниченных вещных прав на земельный участок», 2011)
65. Как указывалось в "Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации" (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009):
п.5 ч.I «В отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы. Реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК и комплексными законами природоресурсного законодательства».
п. 6. ч.I «Развитие экономики и становление гражданского общества требуют использовать все возможные меры и средства гражданского законодательства, чтобы обеспечить добросовестное и надлежащее осуществление гражданских прав и исполнение гражданских обязанностей».
Заложенный в "Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации" потенциал вряд ли коснется собственников недвижимости, земельных участков, зарегистрированных в советский период в городах, поскольку сведения об объектах и правах на них не были перенесены в новые государственные имущественные реестры и собственники, владельцы и пользователи этих участков как будто бы не имеют общих границ с соседними участками.
Было бы крайне неприятно обнаружить, что нас отделяет от периода возможной стабилизации экономических отношений такое же количество столетий реформ и экспериментов.
Объявленные Верховным Советом РСФСР инвентаризация земельного фонда и перерегистрация всех земельных участков с учетом фактического использования земли являлись первым этапом на пути к созданию запланированной единой для всей страны системы регистрации объектов недвижимости и прав на них.
Предложенная для использования в первой половине 90-х годов новая система регистрации была построена таким образом, чтобы учитывать существующие земельные участки с расположенными на них зданиями (сооружениями), а так же помещения имеющиеся в зданиях («регистрация прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость»). (см.пункты обзора № 30-33.а, стр. 9-10)
Такая система учета была весьма схожа с государственным инвентарным учётом объектов недвижимости (и прав на объекты недвижимости) Бюро Технической Инвентаризации, который так и учитывал – земельные участки с расположенными на них зданиями (сооружениями) и помещениями, а так же права на них на протяжении большей части 20-го века.
Но в период 90-х годов восторжествовала идея вместо инвентарного реестра недвижимости, создать единый кадастр.
Предложенная новая система регистрации недвижимости (вариант, принятый в 1994 году) должна была учитывать кадастровым учётом земельные участки и присваивать инвентарные номера находящимся на них объектам.
Впоследствии, не став реализовывать эту систему учёта, с 2000-х годов был создан отдельный учёт земельных участков (земельный кадастр). Отдельная от земельных участков регистрация строений сооружений и помещений в них (кадастр недвижимости). Отдельный от перечисленных ресурсов учёт (реестр) прав.
"Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации": «В действующем законодательстве не определен правовой режим находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания. Это приводит к тому, что государственные и муниципальные органы распоряжаются соответствующими земельными участками по своему усмотрению (например, предоставляют для точечной застройки), нарушая законные права и интересы собственников помещений в зданиях, находящихся на данных участках. В этой связи следует установить, что с момента приобретения в частную собственность хотя бы одного помещения в здании государство и муниципальное образование не вправе распоряжаться земельным участком, занятым зданием и необходимым для его использования» (п.3.4.1 ст. 3 ч. IV Концепции).
Опираясь на данные не проведенного в значительной степени переучета земельных участков в городах, не возможно получить достоверные выводы о количестве и составе правообладателей, о характеристиках объектов недвижимости. Полученные данные не могут быть использованы ни для каких целей, поскольку не соответствуют действительности.
Очевидно, что при «помощи» таких способов регистрации связь между объектами недвижимости скрыта. Соответственно взаимосвязь, взаимные интересы правообладателей смежных земельных участков, собственников расположенных рядом зданий и т.д. не могут быть не только учтены, но и выявлены.
Указанные правовые реестры, по сути предназначены для дробления на части комплексов недвижимости и маскировки чужих прав и взаимных обязательств, нацелены на создание видимости безхозяйных вещей и способствуют захвату недвижимости.
________________________________
Приложение 1 - открыть подраздел полностью.
Нельзя не увидеть «специфический подход» к градостроительному законодательству и хотя бы кратко показать, как это напрямую связано с темой данного обзора.