Последовательное движение и откат Земельной реформы в выдержках из нормативных актов.
1. В 1990 г. принят Закон РСФСР О земельной реформе (N 374 от 23 ноября 1990 г), которым отменялась монополия государства на землю на территории РСФСР и провозглашались многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности:
«Государство … подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется»(ст.2).
2. Полномочиями по проведению земельной реформы в городах были наделены городские Советы народных депутатов Законом РСФСР от 21.11.1990 N 343-1 "О дополнительных полномочиях Местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" (ст. 6.2.):
«Районные, городские (по их поручению районные в городах), поселковые и сельские Советы народных депутатов в соответствии с земельным законодательством:
проводят инвентаризацию земельного фонда;
осуществляют перерегистрацию всех земельных участков и землепользования с учетом фактического использования земли;
предоставляют и продают земельные участки во владение и пользование предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам и изымают их в установленном законодательством порядке».
Была поставлена задача переучесть все созданные и зарегистрированные земельные участки: как по инициативе правообладателей, так и в ходе сплошного переучета сведений из государственных реестров органами власти.
3. К ведению, в том числе Московского городского Совета депутатов, статьёй 19 «Земельного кодекса РСФСР» (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1) были отнесены:
«2) регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоров на временное пользование и аренду земельных участков; 3) организация ведения земельного кадастра».
4. Совместным Распоряжением от 15.02.91 N 7-280р-184р "О создании органов управле-ния по проведению земельной реформы в г. Москве" для осуществления земельной реформы и сохранения прав физических и юридических лиц Государственным земельным комитетом РСФСР, Моссоветом и Мосгорисполкомом (представительным и исполнительным органами власти Москвы) в качестве инструмента был создан Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам Москвы.
5. Позднее Постановлением Правительства Москвы и Госкомзема РСФСР от 15.10.1991 № 126-2 он был преобразован в Московский земельный комитет и включён в состав Правительства Москвы. Постановлением предписывалось передать Москомзему «информационная базу Управления планировки и застройки и управлений архитектуры и землепользования административных округов (городской и окружной архивный материал)».
6. В течение года указанные полномочия Комитета были дополнены подписанным Лужковым
Постановлением Правительства Москвы и Госкомзема РСФСР от 19.11.1991 N 191-2-18/2331.
Параллельно с выявлением правообладателей земельных участков и их регистрацией
(п.2.11 «Регистрация (перерегистрация) землевладений, землепользований в Книге государственного учета»), задолго до окончания этой работы Москомзему придали функцию «подбора земель для городского строительства».
Одновременно с инвентаризацией городских земель – функции:
«2.8. Рассмотрение по поручению Правительства Москвы заявок на предоставление земельных участков»;
2.9. Подготовка и представление в Правительство Москвы материалов для принятия постановления (распоряжения) о предварительном согласовании места размещения объекта (строительства ...»;
2.10. Подготовка и представление в Правительство Москвы на основании разработанной и утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации материалов по предоставлению (изъятию) земельных участков под строительство...».
Таким образом, Комитету было предложено исполнять трудно совместимые функции.
Несмотря на различия правовых оснований для занятия и использования земельных участков в Москве миллионами правообладателей, вице-мэр Лужков своим
7. Распоряжением от 02.03.1992 N110-РВМ решил:
«1. Ввести с 1 января 1992г. в Москве пользование землей на условиях аренды как основной формы земельных правоотношений» .
Этим же Распоряжением Московский земельный комитет получил функции «заключать и регистрировать договоры аренды земли».
Возможность распоряжения землями появилось у органов исполнительной власти и у мэра Москвы по следующим причинам. С конца августа 1991 г в Москве сложилось по сути двоевластие. Несмотря на никем не отмененные полномочия городского Совета в этой сфере,
8. Указом Президента 28.08.91 N 96 "О полномочиях органов исполнительной власти г. Москвы" мэр города Москвы или уполномоченные им органы получили право осуществлять «распоряжение и управление землями города, ведение Государственного кадастра городской земли, изъятие и предоставление земельных участков».
9. Что также отражено в Указе Президента РФ от 29.12.91 N 334 «О дополнительных
полномочиях органов управления Москвы на период проведения радикальной экономической реформы».
Одновременно, проводя свою линию в регулировании земельных правоотношений – установив основную форму землепользования в городе— аренду, московская администрация, как будто бы соглашаясь с федеральными требованиями, тем не менее принимает
10. Распоряжение Вице-мэра Москвы от 28.05.1992 N 264-РВМ (с изм. От 08.04.1993) "О порядке учета земель и регистрации прав на земельные участки" вместе с "Временным положением о порядке учета земель, регистрации прав на участки и выдачи (замены) документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования землей в г. Москве", в соответствии с которым:
«п.3.1. Постановка на учет юридических и физических лиц, использующих землю, осуществляется как по их инициативе, так и в процессе плановых работ по инвентаризации городских земель, организуемых службами Москомзема».
Так же в этом Положении (п.3.2) перечислены «земельно - правовые документы», которые землепользователь, физическое или юридическое лицо предоставляет вместе с декларацией (заявлением) о факте использования земельного участка в Управление землепользования административного округа для «учета факта использования земельного участка и последующего его оформления (переоформления) и классификации как собственности на землю, владение, пользование землей», а именно:
« – постановления, решения, распоряжения бывшего Мосгорисполкома и правительства Москвы о предоставлении земельного участка;
– государственные акты, акты о предоставлении земельных участков для капитального строительства и другую ранее выданную разрешительную документацию;
– планы участков, межевые планы, планы границ участков;
– другие графические и справочные документы».
После чего в течение 10 дней (п. 3.4 Положения) «Управление административного округа оценивает полноту и достоверность представленных земельно - правовых документов, проводит обследование земельного участка для определения на местности фактического прохождения его границ, проверяет выполнение земельного законодательства, наличие посторонних пользователей и, при необходимости, уточняет площадь участка.
При отсутствии необходимых документов, устанавливающих ранее предоставлявшиеся права на заявленный участок, производится (совместно с заявителем) их восстановление по земельным архивам, а также по архивным данным служб ГорБТИ, других правительственных органов»
Кроме того Положение указывает, что
«Учёту подлежат все факты использования земельных участков … вне зависимости от ведомственной принадлежности и характера использования земельных участков».
Московский Совет депутатов (Моссовет) 12 октября 1992 г., действуя в рамках
11. Закона РСФСР 21.11.1990 N343-1«О дополнительных полномочиях Местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», принял
12. Решение «О реализации земельного законодательства Российской Федерации в Москве»
(Вестник Московского Совета народных депутатов № 6, 1992), которым определил, что полномочия в области регулирования земельных отношений на территории Москвы относятся к компетенции Моссовета (в противовес полномочиям мэра Москвы, полученным на основании указов Президента РФ).
Данным Решением Московского Совета было принято (п.2.1) Положение о земельном комитете с указанием городской администрации в месячный срок: «используя данные Городского бюро технической инвентаризации и данные автоматизированного банка данных «Землепользование», приступить к регистрации прав на участки земли в Земельной книге Москвы» (п.4.1.2. Решения), а также «привести акты городской администрации в соответствие с настоящим решением» (п.4.1.1.).
Указанным Решением Московского Совета депутатов кроме Положения о Московском земельном комитете, было одобрено (п.2.2) Положение о службе информационных баз данных по недвижимости и земельным ресурсам. Также были утверждены:
3.1. Порядок предоставления в аренду участков земель Москвы;
3.2. Положение о платежах за земли Москвы;
3.3. Положение о разделении земель города на зоны различной экономической и градостроительной ценности;
3.4. Положение о дифференцированных ставках земельного налога и
базовых ставках ежегодной арендной платы или платы за временное пользование участками земель в оценочных зонах города;
3.5. Положение о видах прав на участки земель Москвы;
3.6. Порядок оформления прав на участки земель Москвы;
3.7. Положение о единой системе регистрации юридических, обязательственных и наследственных прав на участки земель Москвы.
В этом последнем Положении (п.3.7 Решения) установлены гарантии (п.2 Положения) законным правообладателям земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на соответствующих участках:
«Моссовет и городская администрация Москвы гарантирует всем принадлежащим им движимым и недвижимым имуществом юридические, обязательственные и наследственные права любых физических или юридических лиц на участки земель Москвы и объекты недвижимости, расположенные на соответствующих участках земель, при условии приобретения таких прав упомянутыми лицами на законных основаниях и регистрации таких прав в системе регистрации».
Кроме того, в принятом тем же Решением Московского Совета «Положении о платежах за земли города Москвы» собственники квартир в многоквартирном доме (п.3.7. Положения) признаются плательщиками земельного налога:
«Площадь участка земель, занимаемого многоквартирным жилым домом (включая встроенно-пристроенные помещения), подлежащая обложению земельным налогом (налогооблагаемая площадь участка земель), включая в себя площадь, занимаемую домом, и площадь, необходимую для его содержания и обслуживания».
Таким образом, несмотря на имевшееся двоевластие, мнения представительного (Московского Совета депутатов) и исполнительного (Правительства Москвы) органов власти совпадали в отношении источника сведений (документов) для регистрации прав на земельные участки и необходимости такой регистрации.
Кроме того, признавая определенные полномочия Московского Совета депутатов, мэр Москвы выпускает:
13. Распоряжение от 17 марта 1993 г. N 162-РМ «Об основных принципах и порядке перерегистрации землепользователей на территории города Москвы», в п. 3 которого содержится указание:
«Обратиться в Моссовет с предложением об установлении порядка, предусматривающего, что все землепользователи на территории города Москвы (юридические и физические лица), не подавшие до 01.06.93 заявки на регистрацию фактов использования земли и заключение договоров аренды в Московский земельный комитет, подлежат налогообложению по плате за землю с применением к базовым ставкам коэффициента, равного 2».
Дальнейшая, после октября 1993 года политическая судьба Советов народных депутатов известна и не является предметом рассмотрения настоящего обзора.
Однако до самого момента прекращения полномочий городского Совета заявленная сплошная инвентаризация московских земель ещё и не начиналась по следующим обстоятельствам.
14. Только в 1992 году на федеральном уровне Постановлением Правительства РФ от
25.08.1992 г. № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации» был определен источник финансирования:
«Работы по инвентаризации земель населенных пунктов финансируются за счет средств, поступающих в соответствующие бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы на землю».
Был установлен срок проведения работ:
« ...органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга обеспечить в 92-95-х годах проведение работ по инвентаризации земель населенных пунктов».
15. «Положение о порядке проведении инвентаризации» было принято Постановлением
Совета Министров, Правительства Российской Федерации от 12.07.1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам». Согласно этому Постановлению
«Инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве», а «Утвержденные материалы инвентаризации земель являются основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию».
16. Приказом Роскомзема от 02.08.1993 г. № 38 «О проведении инвентаризации земель» была утверждена форма акта проведения инвентаризации земель (п.2).
В 1994 году, уже в отсутствии Московского Совета, Правительство Москвы, под руководством Лужкова, в качестве эксперемента передаёт префектам городских округов полномочия по перерегистрации правообладателей, принимая
17. Постановление Правительства Москвы от 25.01.1994 N 77 «О ходе работ по
регистрации землепользователей и обеспечению взимания платы за землю" (вместе с «Регламентом подготовки и оформления распоряжений префектов административных округов по установлению прав на землю в процессе регистрации землепользователей»), в котором даны указания:
«9. Москомимуществу, Регистрационной палате г. Москвы, Бюро технической инвентаризации в I квартале 1994 года передать в Московский земельный комитет данные по объектам и субъектам земельного права на безвозмездной основе в целях обеспечения системного выявления, учета и регистрации землепользователей (плательщиков земельного налога и арендной платы за землю), а также формирования базы данных земельного кадастра как основы создания геоинформационной системы управления городским хозяйством и для обмена накопленной информацией.»
18. В том же году мэр Москвы своим Распоряжением от 29.11.1994 N 603-РМ наделяет
префектов городских округов полномочиями продавать с торгов право на заключение договоров аренды земельных участков и самостоятельно назначать стартовые цены.
По сути предложено выставлять на торги и передавать в аренду земельные участки, права на которые не переучтены.
19. Ранее, в 1992 г. Постановлением Правительства Москвы N 174а-ПП Москвы от
31.03.1992 «О ходе реализации мероприятий по земельной реформе» также в качестве эксперимента префектам были даны полномочия на предоставление земельных учасков под различные цели.
В этом же документе содержится отчет Москомзема о проделанной работе:
«Со второго полугодия 92 года Московский земельный комитет приступил к регистрации землепользователей, и к настоящему времени зарегистрировано с оформлением деклараций о фактах использования земли 17 500 землепользователей».
Какие же земельные участки были выявлены и каким способом? Это были земельные участки предприятий, организаций и т.п., выявленные по инициативе правообладателей.
В вышеупомянутом Постановлении Правительства Москвы от 25.01.1994 N 77 указано, какие именно земельные участки выявлены в процессе инвентаризации и установлены сроки оформления прав:
«Считать работы по проведению регистрации, инвентаризации землепользователей приоритетной городской задачей. Поручить Московскому земельному комитету совместно с заинтересованными организациями по результатам инвентаризации осуществить в основном оформление прав на землю выявленным предприятиям, организациям до 31.12.94 года.
На землепользователей, в случаях отсутствия документов о праве на земельный участок или, если имеющиеся акты (договоры и т.д.) не перерегистрированы Москомземом, налагались значительные штрафы за самовольное занятие земельных участков в соответствии с
20. совместным Распоряжением мэра Москвы и Роскомзема от 26.11.92 N 502-РМ-1-11/2675
«О государственном контроле за использованием и охраной земель в г. Москве»
21. и Распоряжения Мэра Москвы от 21.05.1993 N 335-РМ «Об утверждении размеров
штрафов, налагаемых Госземинспекцией Москомзема за нарушение земельного законодательства и городских нормативных актов»,
Кроме того, в ранее приведенном Распоряжении от 17 марта 1993 г. N 162-РМ «Об основных принципах и порядке перерегистрации землепользователей на территории города Москвы» содержалось указание:
«Обязать Департамент строительства, Департамент внешних связей, Регистрационную палату г. Москвы, Москомимущество, Москомархитектуру, Бюро технической инвентаризации, Государственно - правовое управление мэрии Москвы, префектуры административных округов не принимать к оформлению и не выдавать любые виды документов юридическим и физическим лицам без отметки Москомзема о приеме заявки на перерегистрацию прав на землю».
Таким образом, были созданы условия, вынуждающие землепользователей (например гаражные кооперативы), имеющих документы о праве бессрочного пользования земельным участком, заключать срочные договоры аренды, под угрозой прекращения землепользования или выплаты значительных денежных сумм.
Что касается выявления земельных участков под многоквартирными домами. Только в документе 1996 г появляется упоминание о намерении разработать концепцию регистрации прав на такие земельные участки.
22. Постановлением Правительства Москвы от 04.06.1996 N 458-49
"О ходе ведения государственного земельного кадастра в г. Москве"(вместе с "Программой работ по проведению земельной реформы в г. Москве на 1996 г.") решено:
«17.7. Совместно с Государственной налоговой инспекцией по г. Москве и Департаментом муниципального жилья разработать в IV квартале 1996 г. концепцию оформления прав на землю в жилой застройке, в т.ч. при приватизации квартир».
Также планировалось:
«17.2. Завершить в 1996 г. полную инвентаризацию городских земель и обеспечить ввод в автоматизированную базу данных АИС материалов инвентаризации с привлечением специализированных подрядных организаций».
К моменту издания этого документа уже 5 лет как идет приватизация жилищного фонда.
23. Согласно Закону РСФСР от 04.07.1991 N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда
в РСФСР», а так же
24. Указу Президента N 16 от 12.01.1992 «Об обеспечении ускоренной приватизации
муниципальной собственности в г. Москве» и
25. Постановлениям Правительства Москвы N 116 от 27.09.1991, N 199 от 26.11.1991,
N 63 от 11.02.1992, N 293 от 12.05.1992, N 572 от 22.06.1993, и др. нормативным актам производится передача бывшего муниципального и ведомственного жилищного фонда новым собственникам.
Одной из причин, которой была продиктована логика передачи квартир в частную собственность был бессрочный (по сути вечный) характер права пользования жилыми помещениями.
26. «Жилищный кодекс РСФСР» (утв. ВС РСФСР 24.06.1983):
«Жилые помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также в домах жилищно-строительных кооперативов предоставляются гражданам в бессрочное пользование». (ст.10 Кодекса).
Закон РСФСР N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» ввел новые категории: «частично приватизированные» и «полностью приватизированные дома».
Статья 5 этого закона устанавливала, что:
«Пользование земельными участками, на которых размещены приватизированные жилые дома и придомовые территории, осуществляется в порядке и на условиях, установленных нормами Земельного кодекса РСФСР».
27. Действовавшим до 10.11.2001 Земельным Кодексом РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991
N 1103-1) было определено:
«При переходе права собственности на строение, сооружение или при передаче их другим предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам вместе с этими объектами переходит и право пожизненного наследуемого владения или право пользования земельными участками. При этом им выдается новый документ, удостоверяющий право на землю.
В случае перехода права собственности на строение, сооружение к нескольким собственникам указанные права на землю переходят, как правило, в размере пропорционально долям собственности на строение, сооружение»
После вышеприведенных норм федеральных законов, вряд ли можно говорить о какой-то отдельной требующейся для Москвы «концепции оформления прав на землю в жилой застройке, в т.ч. при приватизации квартир».
Когда в 1997 г. Правительство РФ решило «ознакомиться» с промежуточными результатами земельной реформы в стране, оно выявило «Зачаточный характере земельной реформы в городах», что и было зафиксировано
28. в Приказе Госкомзема РФ от 09.07.1997 N 48 "Об очередных задачах земельной
реформы в России", связанным с рассмотрением Правительством РФ хода земельной реформы (на заседании 3 июля 1997 г.). Было выявлено уклонение от задач и целей земельной реформы и указывалось, что в стране, где городское население составляет около 70%, в городах практически не проводятся установленные законом действия.
В Приказе были отмечены:
1) «Зачаточный характер земельной реформы в городах; аграрная ориентация земельных преобразований»,
2) « Ошибка целеполагания: изначальное понимание земельной реформы как части реформы аграрной в индустриальной стране с преобладанием городского населения».
Были поставлены задачи:
«Преодолеть раздробленность рынка недвижимости (земля, здания и помещения, квартиры), что срочно следует сделать на уровне законодательства и на информационном уровне. Подготовлено Постановление Правительства РФ о государственном земельном кадастре.
Прекратить рассматривать земельные отношения как часть отношений аграрных! Земля - не столько природный ресурс, сколько объект недвижимости, а земельные отношения - элемент отношений в сфере недвижимости».
Приведено решение Правительства РФ:
«завершить разработку и представить в 3-х недельный срок ... проекты Постановлений Правительства Российской Федерации о государственном земельном кадастре и об установлении границ и размеров участков, передаваемых в собственность домовладельцев в кондоминиумах».
29. Кроме Постановления Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1223 «Об утверждении положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах» последствием этого Приказа Госкомзема РФ от 09.07.1997 N 48 и заседания Правительства РФ (от 3 июля 1997 г.) стал выпуск многочисленных документов, которые должны были подготовить введение общегосударственного земельного кадастра, в том числе:
30. Постановление Правительства РФ от 15.04.1996 N 475 "Об утверждении Поло-жения о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов недвижимости и порядка заполнения форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним",
31. Приказ Госкомзема РФ от 19.09.1996 N 102 «О порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости»
и соответствующие московские нормативные акты:
32. Распоряжение Мэра Москвы от 06.02.1997 N 104-РМ "О кадастровом райони-ровании города, о структуре кадастровых номеров земельных участков и объектов недвижимости" и
33. Распоряжение Мэра Москвы от 09.12.1997 N 967-РМ "Об утверждении Положе-ния о порядке присвоения и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости"
Эти нормативные акты имели существенное отличие от действующих на сегодняшний день – в них было отражено понимание к каким разрушительным последствиям может привести раздробление единого комплекса объектов недвижимости, например использование земельных участков отдельно от зданий. Предлагавшаяся структура кадастровых номеров позволяла по кадастровому номеру помещения достоверно определить, в каком здании оно находится и на каком земельном участке расположено здание.
Таким образом, было учтено требование
«Преодолеть раздробленность рынка недвижимости (земля, здания и помещения, квартиры)». Указанные нормативные акты содержали техническое решение этой задачи.
[Это соответствовало направлению реформирования гражданского законодательства в РФ, которое продолжает осуществлять федеральное правительство, в том числе в области регулирования имущественных правоотношений и связанной с ней государственной регистрации прав. Ранее это было отражено в
33.а Письме от 31 августа 1994 г. n 2-14/1316 Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству «О государственном земельном кадастре и регистрации прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость», вместе с которым несколько следующих документов предназначались для практической работы на местах: Методические указания о государственной регистрации прав граждан и юридических лиц на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость; Методические указания о Регистраторе прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость; Структура и содержание Поземельной книги для регистрации прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость].
Но вскоре такой подход был отвергнут и объекты недвижимости стали учитываться отдельно. Вышеупомянутые документы были отменены, в связи с принятием
34. Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" и
35. Постановления Правительства РФ от 06.09.2000 N 660 "Об утверждении Правил
кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам".
_____________________________